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仇保兴:生态文明时代的村镇规划与建设

时间:2016-05-04 10:28:00  中国城市科学研究会县镇工作部

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【能源世界导读】:《关于加快推进生态文明建设的意见》指出:加快美丽乡村建设,完善县域村庄规划,强化规划的科学性和约束力。加强县村基础设施建设,强化山水田路综合治理,加快农村危旧房屋改造,支持农村环境连片整治,开展农村垃圾专项治理,加大农村污水处理和改厕力度。扎实推进文明村落创建。对照这一需求,我国各地现行的“新农村建设”存在着许多因采用“工业文明”思路进行规划与建设的败笔,应切实加以分析与纠正。

2015年党中央国务院下发了《关于加快推进生态文明建设的意见》(以下简称《意见》)。意见指出:加快美丽乡村建设,完善县域村庄规划,强化规划的科学性和约束力。加强县村基础设施建设,强化山水田路综合治理,加快农村危旧房屋改造,支持农村环境连片整治,开展农村垃圾专项治理,加大农村污水处理和改厕力度。扎实推进文明村落创建。对照这一需求,我国各地现行的“新农村建设”存在着许多因采用“工业文明”思路进行规划与建设的败笔,应切实加以分析与纠正。

一、存在问题

从2005年十六届五中全会通过的《“十一五”规划纲要建议》中提出社会主义新农村建设以来,社会主义新农村建设活动已经实践了一段时间。在此过程中,成绩是巨大的,但也出现了一些值得高度重视的问题。

1、盲目撤并村庄,片面理解城镇化

在某些省市,撤并村庄是一种普遍的现象。美其名曰撤并村庄乃“一石三鸟”:一可以节约耕地,二可以集中居住从而减少基础设施投资,三可以推进“城镇化”。当前,各地用地指标压得很紧,在每一个县直至省区都追求耕地的“占补平衡”,“占”是很容易的,“补”从哪里来?一是造假,二是反复。所谓“反复”,就是把过去退耕还林的地重新开垦,然后统计为新开垦地,过几年又把它退耕还林。还有就是把村庄撤并,认为是既可以推进“城镇化”,又能“创造”耕地的“良方”。有人认为,平均每户农居占地半亩左右,300多平方米,而城市居民人均只占用100平方米,通过撤并村庄,将农村居住密度提高到城市水平,地方政府可用的耕地转建设用地的指标就增加了。所以,目前基层干部对撤并村庄的积极性非常高。这种大撤大并浪费了巨大的资源(一般搬迁一个中等规模村庄需要5000万元投资,而整治只需500万元左右),这不仅会消耗大量建筑材料,破坏众多文化遗产,也忽视了农业生产的特征。

2、盲目对农居进行改造,忽视村镇基础设施建设

有许多干部非常热衷于统一发放“农宅标准图册”,国家部委发,省里也发;大城市发,小城市也发。许多图册完全忽视了农民收入的差别化,完全忽视了不同地方的民居特色,也完全忽视了传统民居的节能特性。事实上,不论是陕西的窑洞、山西的半窑洞,还是徽派建筑,这些传统农居因充分利用了浅表地热能,冬暖夏凉,非常节能。而现代农居标准图册看上去很漂亮,但是并不节能节材。

3、盲目地进行牲畜的集中养殖,片面地进行人畜分离

近些年来,猪肉价格的猛涨与部分地方盲目推行人畜分离有一定的关系。农民散户养猪一般是用菜梗、菜叶、剩菜、剩饭和农田里的杂草藤蔓作为饲料。猪是农户生产、生活循环生态链中的一个关键环节,扮演着分解者的角色。在城里被当作垃圾的剩菜、剩饭、烂水果和菜叶梗等,都是猪的饲料,许多农副产品加工的残余物也都可以用来喂猪。而把猪与住宅分离集中饲养,农民就不可能把那些剩菜剩饭端到几百米外的地方喂猪。原来把猪粪堆积起来,成为堆肥,然后再施回农田去,或者直接填进沼气池作为燃料。集中养殖之后,各户的猪粪混在一起,把整个分配循环链条打碎了,不少农民因养猪成本的提高而放弃养猪,许多已建的沼气池也因缺乏原料而废弃。

4、盲目进行城乡无差别化的能源系统建设

国电公司“十一五”规划中写明,计划投资236亿元,解决老少边穷地区120万农户的用电。这是一项艰巨而又光荣的任务,估算实际投资将达500亿元,也就是每户农户要平均投资2万到4万元,算下来这些钱几乎能给每户农户安装一套太阳能伏打发电系统,或就地建设风能发电站,这样产生的绿色能源不但为农民在以后的使用中省下了电费,而且也节省了国家电网的资源。另一个问题是,以城市供电模式用这么长的线路把电送到边远农村,70%-80%的电能都消耗在线路上面,农户实际能够用到的只有20%-30%。电费和效能怎么算?维修保养的成本也极其高昂。由此产生的一系列后续问题,值得关注。

5、盲目安排村庄整治的时序

北方某省市组织了一次教授下乡调查,教授们回来编了一个顺口溜:村里的路还是土的,农田小道都铺上了水泥路,因为进行了所谓的“标准基本农田”改造;水渠里的水是严重污染的,河岸上已糊上了水泥,因为推行所谓的农田“水利化”;农民饮用的自来水还没有,还要靠打井,玉米地里铺上了自来水管;村小学校舍还是危房,但是村里各种活动室已达10多个。经调查:一个100多农户的村庄,各种从上而下设定的“活动室”就达16个。实际上,各类名目繁多的活动室,除了一个社区卫生站外,农民都未必需要。但是每一个“室”都是上头带钱来建的“钓鱼工程”,建设时序常常与农民现阶段的实际需求脱节。

6、忽视小城镇建设各级政府和有关部门支持

小城镇发展的积极性很高,但是扶植的政策措施协调性不够,扶植的资金分散,没有形成推动小城镇协调发展的合力。缺乏有效的分类指导政策和措施,小城镇为周边农民、农村、农业服务的功能退化,人居环境和生态环境恶化,管理混乱、就业不足等问题普遍存在。小城镇建设相互攀比、重复建设、产业同构的问题比较严重,发展重点不突出。小城镇建设的管理机制和机构设置也不能适应各地实际发展和城镇化的要求。

二、成因分析

产生上述问题的原因主要有以下四个方面:

成因一

农民群众没有充分参与我国传统封建文化中的“为民做主”、“替民办事”,扼杀和阻碍了农民的创业自信心和民主意识的提高。不少农民产生了依赖思想,认为只要上级派来一位“青天”就可以为他们包办一切。现阶段农民群众不成熟的民主意识以及沉默的习惯也助长了一些干部“将政绩刻在地球上”的热忱。他们的共同点是特别希望用国家的行政权力将农民的劳作习惯、生活方式、文化习俗和世界观带来巨大的、乌托邦式的变化。

成因二

盲目照搬城市模式决策者以城里人的眼光、思维进行乡村规划和村庄整治建设,错误地认为城里人所拥有的东西才是现代化的,才是优越的。这是一种典型的工业文明思想。城里人认为乡下人笨,乡村文化落后,需要用城里的一套办法来灌输给农民,以城市社区建设模式来改造农业和农村。

成因三

片面追求政绩和偏好“大工程”、大规模生产的习惯思维前段时间,某省有几个城市里的干部为村庄整治活动编了一本书,书名就叫《再造乡村面貌》,充满了旧貌换新颜的雄心壮志和工业文明时代挑战自然的豪气。这实际上是将新农村建设当成了“形象工程”,其结果只能劳民伤财。

成因四

片面理解“城乡二元经济”二元经济是对发展中国家早期发展阶段的一种描述,是发展中国家社会经济发展过程中最基本的经济特征,是指国民经济从完全依赖于农产品的生产状态向农业部门与现代工业并存的二元状态的转变,这一过程的实现是经济发展的一个里程碑。

当经济发展到一定程度,二元结构逐渐转化为一元,正如钱纳里所说的二元经济结构的转化具有显著的增长效应。我国在经济发展的过程中也不可避免地出现了二元结构,二元性在1970年达到最大,因为此时二元对比系数最低,为16%;改革开放以后系数上升,意味着二元结构有所缓解和改进。

更为重要的是,现代城市作为工业文明的产物,具有“自强不息、亢奋雄起”等“阳”的元素,有“日新月异”的变化特征,而农村则具有“厚德载物、中和守成”等“阴”的元素,体现的“传统恒久”的乡土特征。由此可见,城与乡是一对“互补”的元素,正视差别,利用差别,才能取得“协同、互补”发展的目的。

三、方法与对策

一要明确“三先行”的工作方法镇、乡村整治规划的编制先行。

首先要依据各地城镇化和工业化的水平、居住环境、风俗习惯、收入水平、自然资源、经济社会功能方面的基础条件,区分城市近郊区、工业主导型、自然生态型、传统农业型和历史古村型等不同的村庄性质类型,依照“保护、利用、改造、发展”相协调的原则进行规划编制,重在保护完善。

历史文化名镇名村的评选先行。就是每一个县、市、省都要建立名镇名村的评选机制。县一级的名镇名村是基础,要把历史名村评选出来。然后是市一级、省一级,再到国家级。尽可能多地将这批城镇化过程中尚存的传统文化遗产抢救性保护好,这是一份先人留给我们能不断增值的绿色高等资源,但又具不可再生的脆弱性。

重点整治项目先行。村庄整治的重点和时序一定要根据农民生产生活的需要,逐村进行村民自行投票来确定。让村民主动提出他们所生活的村庄目前最突出的影响人居环境的问题,切忌从上而下指令性“一刀切”来确定整治建设项目。特别要防止把城里人的观念、把城里人熟悉的办法和景观特征简单带到农村去。要强调先公后私、以公带私,即要将投资集中在急需的公共品提供上,逐步解决一家一户无法提供的公共品。

二要守村庄整治的“四底线”

即不劈山、不砍树,不破坏自然环境;不填池塘、不改河道,不破坏自然水系;不盲目改路、不肆意拓宽村道,不破坏村庄肌理;不拆优秀乡土建筑,不破坏传统文化风貌。

三要确保“五重点”的工作思路一是村庄道路硬化。

村庄的道路具有公共产品属性,是方便农民生活、提升居住质量、支撑农村经济社会发展最基本的硬件条件。近年来,我国不少地方村庄人居环境治理都取得了积极的成效。但还有不少地方,农村宅前屋后的巷道、村庄内部道路等基本是土路,“晴天一身土、雨天一身泥”,极不适应农民群众的需求。在推进新农村建设过程中,要重视解决村内道路建设,加大公共财政投入,积极引导村集体组织和村民,投工投劳完善村内道路、桥梁设施建设,尽量采用当地材料、传统民间工艺硬化路面,以形成与城市差别化的乡土文化风格。

村镇生活垃圾污水治理。

我国还有不少地方的村庄,垃圾和污水不处理,随意堆弃,肆意排放,严重影响村容村貌。在农村整治过程中,各地要将创建公共卫生放在重要地位,加强农村生活环境治理。要尽量采用小规模、微动力、与原有生态循环链相符合的“适用性”环境保护技术。可结合各地实际,积极推进生活垃圾的分类收集和就地回收利用,坚持减量化、无害化,推行“户分类、村收集、乡运输、县处理”的农村生活垃圾处理方式。不能盲目把农村的垃圾运到城市搞集中处理。

加强农居安全。

各地村庄还不同程度地存在农房简陋破烂、结构安全隐患突出、抵御自然灾害能力低下等问题,需要地方政府充分重视,并分类予以解决。各地在村庄整治中,引导农房建设逐渐从单纯追求面积向不断完善功能转变,从单纯注重住房建设向提高抗震和节能性能转变,从简单模仿城镇建筑和装修形式向恢复乡土特色转变,既满足抗震、通风、采光、保暖、消防、安全等建筑结构要求,也要适应现代农村旅游业发展,妥善考虑农产品储藏、晾晒、和亲友团聚等方面的需要。要推进农村危房改造,采取多种方式优先解决农村困难群众住房安全问题。

改善人居生态环境。

充分利用村庄原有的设施、原有的条件、原有的基础,按照公益性、急需性和可承受性的原则,改善农民最基本的生产生活条件,重点解决农村喝干净水、用卫生厕、走平坦路、住安全房、淸垃圾堆、净黑臭河等问题。加大村庄整治力度,要按照城乡统筹、以城带乡,政府引导、农民主体、社会参与,科学规划、分步实施,分类指导、务求实效的原则,推动村庄整治由点向片区、面上和县域扩展。依据《村庄整治技术规范》,完善村庄公共基础设施配置,推进农村生活污染治理,全面改善农村人居生态环境。

优先发展重点镇。

重点镇对于带动现代农业、为农村特色产业服务、改善农村人居环境具有突出作用。必须加大资金、政策支持力度,优先考虑重点镇供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设,积极引导社会资金参与重点小城镇建设,改善人居生态环境,增强集聚产业和吸纳人口的能力;结合农村经济社会发展和产业结构调整,推动现有规模较大的重点小城镇适度扩展行政权能,增强服务现代农业发展的能力,为周边农村提供服务;改善进城务工农民返乡就业创业条件。积极推行城市名校名医院下乡承包,将小城镇原有的学校、卫生院改造成城市名校,各院的分校、分院迅速提高公共品质量。

四、机制和制度

1、推进村镇规划管理的规范化与制度化

近年来,各地推动社会主义新农村建设,加大农村人居环境治理力度,取得了积极成效。但由于农村规划建设管理规范化和制度化严重滞后,扭转村庄规划布局散乱、建设用地粗放、基础设施短缺、生活污染加重、生态环境恶化、村容村貌落后局面的任务十分艰巨。面对城镇化发展和新农村建设的新形势和新任务,促进城乡经济社会互补协同发展的新要求,加强农村规划建设管理法律法规建设刻不容缓,必须尽快立法,解决农村建设活动管理法制不健全、无法可依的问题。

转变乡镇村庄规划编制理念。当前,乡镇村庄规划的实施情况不容乐观,除规划覆盖率不高、管理不严的原因外,规划编制质量与水平不高、建设用地规划标准不完善、相关制度不健全也是十分重要的因素。贯彻十八届三中全会精神,推进农村建设用地节约集约利用,保护耕地和维护国家粮食安全,必须转变规划编制理念,创新规划编制技术与方法,适应农村改革发展对乡镇村庄规划的新要求。加大各级政府资金投入,吸引专业技术水平较高的队伍参与编制,全面提高乡镇村庄规划覆盖率和编制质量;科学制定和严格实施村镇建设用地规划标准,落实最严格的耕地保护与节约用地制度,统筹协调建设、土地利用和生态环境等空间规划,切实保护自然和文化遗产,优化乡村人居环境质量。

健全乡村规划建设管理制度。乡村建设规划许可是《城乡规划法》中新设立的行政许可制度,是强化政府对农村建设行为管制,加强规划建设管理的重要行政手段。必须尽快制订乡镇村建设规划许可证管理制度的实施细则和地方性法规条例,切实将农村各项建设行为按法律规定纳入政府的管制范围,保证党和国家的相关政策落到实处,保障乡镇村庄规划的有序实施。

2、强化县乡村镇规划建设管理政府职能建立健全村镇规划建设管理机构。

基层村镇规划建设管理的任务十分繁重,一方面需要深入广大农村和农民群众,面对面管理和服务的对象数量大、分布散,对人力和经费的投入要求较高;另一方面业务范围广,涉及规划编制与管理、农房建设质量监管、农村基础设施建设管理等多个不同专业领域,对专业技术的要求高;同时,管理工作责任重大,不仅直接关系农民的生命财产安全,而且关系到农村建设大额投资的效益水平。贯彻落实党和国家对农村的各项方针政策,推进新农村建设,关键在县乡党委、政府,切实将村镇规划建设管理纳入到党委和政府的日常工作。加强村镇规划建设管理,核心是强化县乡政府的村镇规划建设管理职能,加强机构与队伍建设,配备精干的专业技术人员和管理人员,保证必要的工作经费。

创新基层村镇规划建设管理与服务机制。农村建设涉及范围广、环节多,实践证明单纯采用传统的政府管理模式行不通,有的管不了也管不好,有的成本还太高。因此必须立足各地实际,因地制宜探索符合农村建设特点的管理模式,加强基层村镇建设管理与服务。一方面,创新基层政府村镇建设管理模式,推行推进分局管理制,如大乡镇设分局、中等乡镇联片设分局、小乡镇巡回管理等,合理配置管理权限和管理力量。另一方面,积极制定优惠政策和完善相关制度,鼓励和引导专业化社会组织为农村建设提供规划、建筑设计、施工、建材、竣工验收、适用技术与设备等全方位服务,寓管理于服务,不断提升农村建设的组织化水平和科技含量水平。

3、建立村镇规划建设民主管理机制

村庄规划是农民自己的规划,广大农民的参与是保证规划顺利实施的前提。维护和保护好农民合法权益是村镇建设管理的出发点和归宿,必须建立和完善村镇规划建设管理农民参与制度,充分保障农民知情权、参与权、表达权、监督权,尊重农民的主体地位。编制过程中必须充分征求农民意见和建议,采取民主程序,由农民决定村庄整治的内容与方法,实行“一事一议”,由农民投票决定整治或建设项目。村庄整治、重要项目建设、宅基地分配与建房、农村集体经营性建设用地使用权转让等重大事项必须坚持公开、公平、公正原则,规划报批前履行公示和农民或农民代表大会同意程序。凡涉及农户自身利益的事项,如农房拆迁等,必须征得农户的书面同意。

遵循“从各地实际出发,尊重农民意愿”和“通过农民辛勤劳动和国家政策扶持”的原则,建立政府引导和农民自主参与的机制,突出农民主体地位,积极引导农民对直接受益的公益设施投资投劳。推进农民自我管理、自我服务,教育和引导农民,发挥自力更生、艰苦奋斗的精神,通过辛勤劳动建设家园。引导农村“五老”(老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老劳模)等热心公益事业、具有公信力和号召力的人士,成立民间村镇建设社会组织,积极参与村镇规划、公共设施运营维护管理等公共事务。

4、建立健全公共财政支持村镇建设的制度,推动城乡公共服务均等化

村庄内部和村庄之间的供水、道路、燃气、供电、环卫、公共活动场所、垃圾与污水处理等设施,一般都属于公共品或准公共品,无法由市场提供或无法完全由市场提供,需要政府的直接干预或通过其它公共组织提供。长期以来,由于缺乏政府公共财政等公共资金支持,农村人居环境公共设施十分落后。推进城乡经济社会互补协同发展,改善农民生产生活条件,引导农民工返乡创业,启动农村消费,关键在于促进城乡公共服务均等化,完善农村人居环境公共设施。在城镇和农村地区收取的城市建设维护税、建设配套费和市场管理费等,优先用于农村人居环境公共设施的建设与管护。必须建立城乡统一的公共设施与建设公共财政投入制度,以国家专项税收、国债、土地出让收入等资金为支撑,综合运用公共财政的示范与调控作用,引导更多信贷资金和社会资金投入,保障农村人居环境公共设施建设有稳定、可靠的资金来源。

推进城乡公共设施共建共享。统筹城乡发展,最需要先行的是基础设施。改善农村公共设施配套水平,必须坚持因地制宜和差别化路子。在城市周边地区和城镇密集地区,要依据规划,统一规划逐步建设一批覆盖城镇和农村的区域性公共设施,推动城镇公共设施向周边农村地区延伸,以城带乡,逐步实现农村供水、污水垃圾、公共交通、科教文卫等公共设施共建共享。在广大传统农业地区,按照城乡公共设施的分级配套与空间整合要求,优先配置关系人民群众安全和生存的基础设施项目。

5、建立长期稳定的以奖代补的城乡财政转移支付的投入机制

要对村庄整治资金进行捆绑,防止条条分割分散资金等,引入竞争机制,奖勤罚懒,奖廉罚贪,以奖代拨,以补促投,以政府的补贴来促进社会的投资,发挥“四两拨千斤”的作用。中央《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求,政府应根据村庄人居环境治理目标,结合公共财政能力,提出并公开发布村庄建设和人居环境治理指导性目录,安排专项资金用于支持编制村庄规划。

6、完善村镇规划建设的多方参与制度

城市支持农村,工业反哺农业,除了传统的筹资机制以外,应该鼓励结对帮扶。根据村庄整治的近期目标和农民的意愿,创新澳门美高梅线上娱乐、帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题,提供实际帮助。

但是结对帮扶一定要按照城乡规划进行,不能认为结对单位擅长什么专业,农民就得要承受此类专业服务,一定要根据村庄整治的近期目标和农民的意愿,帮扶单位出钱、出力、出关系为农民解决实际难题,提供实际帮助,而不是“替”农民解决“问题”。同时要签订协议,明确帮扶职责,并公之于众,力戒“打一枪换一个地方”,防止短期行为。

近年来,国家和地方政府加大了对农村公共设施的投入力度,农民和集体经济组织也积极参加公共设施建设,建成了一批建在农村、服务农民的公共设施,存量资产不断增大。必须区分公益性和经营性,加强对这些公共设施的运行与维护管理,保证长期使用效益。能够引入市场机制的,要通过公开、公正、公平的方式,积极实施市场化管理,如自来水等设施。不能引入市场机制的,要及时建立民主管理制度,通过协调,明确以公共资金或自筹资金的方式,解决好运行维护管理问题,如环卫保洁、绿化等。

当前,搞好村镇规划建设管理,除了要避免简单套用城市建设和工业发展的模式来推进城乡“同质化”建设外,还要认真探索和研究如何确立符合生态文明发展和有序城镇化原则的城乡互补协调的科学发展模式,树立乡村治理的正确方向和目标,把握城镇化发展高潮中村镇建设的机遇和成功应对面临的挑战,以全球的视野科学分析总结以往农村建设和乡村治理的经验和教训,理性地剖析当前村镇规划建设中存在的问题和产生的根源,从而有针对性地提出村镇建设的思路与对策,确立符合生态文明要求的村镇规划建设原则。在具体工作中,坚持“三先行”、“四底线”、“五重点”和“六机制”,提高村镇规划建设管理的科学性和可持续性,促进美丽宜居乡村建设的健康发展。

(来源:微信号“中国城市科学研究会县镇工作部”,城科会县镇工作部整理编辑。)

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